Programul ”Anghel Saligny”, încurcă lume: subfinanțat, opac, foarte birocratic

Programul Național de Investiții „Anghel Saligny” ar putea fi un pas semnificativ în direcția modernizării și îmbunătățirii infrastructurii din România, dar sunt foarte de probleme majore care afectează implementarea sa eficientă și completă.

Una dintre principalele deficiențe ale programului este subfinanțarea, conform notei de fundamentare a unui proiect de act normativ ce va fi votat azi de Guvern. Cu un buget total de 65.500.000 mii de lei, care este deja distribuit pentru diverse categorii de investiții, este evident că cererea depășește cu mult oferta. În ciuda solicitărilor inițiale de finanțare de aproximativ 128,6 miliarde de lei pentru investiții în apă, canalizare, drumuri și poduri, bugetul alocat este mult sub aceste sume, lăsând multe proiecte esențiale fără finanțare suficientă sau deloc.

Mai mult decât atât, procesul de prioritizare a obiectivelor de investiții pare să fie unul opac și discutabil. Din cele 7341 de obiective inițiale, doar 4844 au fost selectate pentru finanțare, iar pentru unele categorii, cum ar fi sistemele de distribuție a gazelor naturale, procentul de finanțare este substanțial redus față de cerere. Această abordare ridică semne de întrebare cu privire la criteriile și transparența procesului de selecție.

În plus, termenele stricte impuse beneficiarilor pentru finalizarea procedurilor administrative și tehnice sunt considerate nerealiste și disproporționate. Multe din întârzierile constatate sunt cauzate de chestiuni administrative complexe și dificultăți în obținerea avizelor și autorizațiilor necesare. Într-un context în care unele dintre aceste probleme sunt dincolo de controlul beneficiarilor, impunerea de termene stricte și sancțiuni severe poate fi percepută ca fiind inechitabilă și contraproductivă.

De asemenea, există preocupări cu privire la suprapunerile de amplasamente, lipsa cadastrării adecvate și claritatea în ceea ce privește proprietatea bunurilor, toate acestea întârziind și mai mult procesul de implementare a proiectelor.

Potrivit Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 95/2021, cu modificările și completările ulterioare, bugetul total al Programului Național de Investiții „Anghel Saligny” este de 65.500.000 mii lei, repartizat după cum urmează:

a) 22.500.000 mii lei pentru categoriile de investiții alimentări cu apă și stații de tratare a apei și sisteme de canalizare și stații de epurare a apelor uzate, inclusiv canalizare pluvială și sisteme de captare a apelor pluviale;

b) 30.000.000 mii lei pentru categoriile de investiții drumurile publice clasificate și încadrate în conformitate cu prevederile legale în vigoare ca drumuri județene, drumuri de interes local, respectiv drumuri comunale și/sau drumuri publice din interiorul localităților, precum și variante ocolitoare ale localităților și poduri, podețe, pasaje sau punți pietonale, inclusiv pentru biciclete și trotinete electrice;

c) 13.000.000 mii lei pentru categoria de investiții sisteme de distribuție a gazelor naturale, inclusiv a branșamentelor, precum și a racordului la sistemul de transport al gazelor naturale.

După analiza solicitărilor de finanțare, pentru obiectivele de investiții primite din partea unităților administrativ-teritoriale, inițial au fost propuse la finanțare 7341 obiective de investiții, din categoriile de investiții prevăzute la litera a) și b) de mai sus (apă, canal, drumuri și poduri), în valoare totală de aproximativ 128,6 miliarde lei, în condițiile în care bugetul total al Programului pentru acestea este de 52.500.000 mii lei.

Dintre acestea, în urma aplicării criteriilor de prioritizare a fost aprobată lista obiectivelor de investiții finanțate prin ordin al ministrului ce cuprinde 4844 obiective de investiții, dintre acestea pentru un număr de 3306 au fost încheiate contracte de finanțare.

Pentru obiectivele de investiții din categoria de investiții prevăzute la litera c) de mai sus (gaze) au fost propuse la finanțare 1209 obiective de investiții, în valoare totală de aproximativ 57,845 miliarde lei, în condițiile în care bugetul total al Programului pentru gaze este de 13.000.000 mii lei, din care 5.500.000 mii lei sunt alocați pentru 104 obiective de investiții preluate în Programul Național de Investiții „Anghel Saligny” din cadrul POIM, în baza OUG nr. 40/2022. Astfel, pentru celelalte obiective de investiții bugetul prevăzut este de 7.500.000 mii lei. Dintre acestea, în urma aplicării criteriilor de prioritizare a fost aprobată lista obiectivelor de investiții finanțate ce a fost aprobată prin ordin comun al ministrului dezvoltării lucrărilor publice și administrației și ministrului energiei ce cuprinde 703 obiective de investiții. Până la data prezentei, pentru domeniul gaze sunt încheiate un număr de 82 contracte de finanțare.

Prin art. 4 alin. (6) din OUG nr. 95/2021 se reglementează posibilitatea realizării obiectivelor de investiții din categoria drumuri, numai în situația în care pe amplasamentele acestora, situate în interiorul localităților, se regăsesc una sau mai multe din următoarele situații:

a) au fost finalizate sistemele de alimentare cu apă și canalizare;

b) sunt în curs de realizare lucrările la sistemele de alimentare cu apă și canalizare;

c) nu pot fi realizate lucrările la sistemele de alimentare cu apă și/sau canalizare, având în vedere că acestea nu sunt viabile economic. Prin alin. (7) al aceluiași articol s-a instituit un termen de 2 ani de la data includerii în lista obiectivelor de investiții care se finanțează prin program pentru realizarea lucrărilor la sistemele de alimentare cu apă și canalizare. Au fost identificate numeroase situații în care sistemele de apă și canal din localități erau incluse în proiectele de investiții ale operatorilor regionali, depuse spre finanțare prin Programul Operațional Infrastructură Mare, proiecte care sunt în prezent în procedură de preluare spre finanțare prin Programul operațional Dezvoltare durabilă, în perioada de programare 2021-2027. În acest context, termenul de 2 ani se impune a fi abrogat, realizarea obligației de către beneficiarul PNI Anghel Saligny nefiind în responsabilitatea sa, ci a unei terțe părți, depinzând de durata parcurgerii etapelor procedurale ale aprobării și implementării Programului operațional Dezvoltare durabilă 2021-2027.

Totodată art. 6 alin. (6) –(7) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 95/2021, cu modificările și completările ulterioare, cu modificările și completările ulterioare, prevede că în situația în care beneficiarii programului nu transmit documentele necesare încheierii contractelor de finanțare în termen de 2 ani de la aprobarea listelor obiectivelor de investiții, obiectivul de investiții pentru care nu au fost transmise documentele va fi eliminat din listă. Pentru obiectivele de investiții la care sunt în curs de realizare lucrările la sistemele de alimentare cu apă și canalizare termenul de eliminare este de 2 ani și 6 luni.

Pe lângă situația expusă mai sus, în procesul de analiză a documentațiilor depuse în vederea încheierii contractelor de finanțare au fost identificate și alte situații care determină întârzierea finalizării documentațiilor, respectiv: lipsa cadastrării amplasamentelor și, implicit a înscrierii drepturilor tabulare în cărțile funciare; suprapuneri de amplasamente; neclarități în ceea ce privește regimul proprietății bunurilor, multe din amplasamente fiind înscrise provizoriu în cărțile funciare; greutăți întâmpinate în constituirea asociațiilor de dezvoltare intercomunitară; perioade lungi pentru obținerea avizelor, acordurilor, autorizațiilor; necesitatea efectuării unor exproprieri etc. De asemenea, din cauza numărului mare de solicitări depuse pentru finanțarea obiectivelor de investiții prin program, alocările de la bugetul de stat au fost parțiale, neacoperind integral valoarea cheltuielilor eligibile pentru fiecare obiectiv de investiții. Pentru a veni în sprijinul beneficiarilor, prin Normele metodologice pentru punerea în aplicare a prevederilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 95/2021, aprobate prin Ordinul ministrului dezvoltării, lucrărilor publice și administrației nr. 1.333/2021, cu modificările și completările ulterioare, respectiv prin Ordinul ministrului dezvoltării, lucrărilor publice și administrației și al ministrului energiei nr. 278/167/2022, cu modificările și completările ulterioare, s-a acordat beneficiarilor posibilitatea de a diminua caracteristicile principale și indicatorii tehnico-economici ai obiectivului de investiții prevăzuți în cererea de finanțare, la nivelul cheltuielilor eligibile alocate prin program. Acest lucru presupune refacerea documentațiilor tehnico-economice, reluarea procesului de avizare și autorizare, inclusiv de aprobare a noilor caracteristici principale și indicatorii tehnico-economici.

Toate acestea implică realizarea unor operațiuni de durată, și instituirea unor termene a căror nerespectare conduce la eliminarea unor beneficiari din program, funcționând practic ca o sancțiune pentru aceștia, ceea ce reprezintă o măsură disproporționată în raport cu motivele care determină aceste întârzieri. Nu se poate proceda la prelungirea termenelor existente, neavând posibilitatea estimării unor termene rezonabile și acoperitoare, în interiorul cărora beneficiarii să poată rezolva toate situațiile întâmpinate, având în vedere diversitatea acestora și faptul că, de multe ori, rezolvarea situațiilor nu depinde de acțiunea sau inacțiunea beneficiarilor. În final, ne vom afla în aceeași situație, când termenele nu vor putea fi respectate din cauze obiective, extrinseci.

De asemenea, în situația în care în termen de 1 an de la data încheierii contractului de finanțare beneficiarii nu demarează procedurile de achiziție publică în vederea contractării serviciilor și/sau lucrărilor necesare realizării obiectivului de investiții, contractul de finanțare va fi denunțat unilateral de Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației.

Prin impunerea unui termen pentru demararea procedurii de achiziție publică în vederea atribuirii contractelor de prestări servicii și execuție lucrări, a cărui nerespectare este sancționată cu denunțarea unilaterală a contractului de finanțare de către Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației, implică o măsură prin care beneficiarul este constrâns să acționeze într-un anumit sens, fără a ține cont de interesul acestuia, de capacitatea tehnică și financiară de a îndeplini condiția și, în final, de principiul autonomiei locale. Beneficiarul este singurul în măsură să-și gestioneze contractele și să decidă modul și momentul în care va demara investiția, în perioada de valabilitate a contractului de finanțare, cu respectarea prevederilor legale privind achizițiile publice. Astfel se impune abrogarea termenului de 1 an prevăzut de art. 14 și acordarea posibilității beneficiarului de a realiza investiția în interiorul termenului contractului de finanțare, fără a fi constrâns de un termen limită.

În concluzie, având în vedere că listele obiectivelor de investiții finanțate prin program, au fost aprobate începând cu luna iunie a anului 2022, Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației trebuie să pună în aplicare prevederile legale invocate și să elimine din lista aprobată obiectivele de investiții pentru care nu au fost încărcate în platforma informatică pusă la dispoziție de minister, documentele prevăzute de lege în vederea încheierii contractelor de finanțare, sau documentele care au fost încărcate incomplet, fiind solicitate clarificări dar nu s-a primit răspuns. În situațiile expuse mai sus se află un număr de peste 1552 de obiective de investiții, reprezentând peste 27,5% din numărul total de obiective aprobate la finanțare prin Programul național de investiții „Anghel Saligny”, dintre care: 895 de obiective de investiții pentru lucrări de infrastructură (apă, canal, drumuri, poduri) și 657 de obiective de investiții pentru lucrări de înființare rețele de alimentare/reabilitări/modernizări/ extinderi rețele de gaze.

Schimbări preconizate

În acest sens, Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației, a efectuat o analiză a problemelor întâmpinate de beneficiari, așa cum au fost descrise anterior, care au condus la întârzieri în depunerea documentelor necesare încheierii contractelor de finanțare, enumerând, fără a ne limita următoarele: întârzieri în elaborarea documentației tehnico-economice, eliberarea avizelor și acordurilor, înscrieri definitive în cartea funciară, lipsa personalului de specialitate care să pregătească documentația necesară pentru achiziția publică, fiind necesar în unele situații să fie cooptați experți externi, elemente care nu țin exclusiv de voința autorităților publice locale, motiv pentru care propunem abrogarea prevederilor care instituie termene în sarcina autorităților publice locale. Astfel, se propune abrogarea alineatului (7) al articolului 4, alineatele (6) și (7) ale articolului 6 și articolul 14 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 95/2021 pentru aprobarea Programului național de investiții „Anghel Saligny”. De altfel, obiectivul Ministerului Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației în implementarea “Programului Național de Investiții „Anghel Saligny” este de a realiza investițiile aprobate în perioada 2022-2026.

Ținând cont că neadoptarea acestor măsuri ar avea impact negativ asupra anumitor comunități locale și având în vedere faptul că scopul programului este de a asigura o dezvoltare armonioasă între regiunile României, pentru a putea recupera decalajele de dezvoltare între județe și faptul că obligațiile statului sunt de a garanta și de a asigura cadrul legislativ pentru exercitarea drepturilor fundamentale ale cetățenilor, stabilite prin Constituția României, republicată, obligații care se realizează prin toate structurile sale administrative și prin instrumentele instituite în vederea sprijinirii eforturilor autorităților administrației publice locale în dezvoltarea infrastructurii de bază: apă-canalizare, drumuri și racordare la sistemele de gaze naturale, la nivelul tuturor localităților.

Consecința negativă a neadoptării prezentei ordonanțe de urgență este dată de riscul de eliminare din lista obiectivelor de investiții care se finanțează a unor obiective de investiții, iar unele dintre serviciile esenţiale pe care statul şi unităţile administraţiei publice locale trebuie să le asigure cetăţenilor nu pot fi oferite la standarde de calitate şi siguranţă sau nu pot fi oferite deloc în anumite zone, atrăgând afectarea stării de sănătate a populaţiei, a condiţiilor de trai şi imposibilitatea accesării în condiţii de decenţă, siguranţă şi respect a exercitării drepturilor fundamentale, fiind necesară o abordare integrată, strategică la nivel naţional în asigurarea finanţării de către stat, prin administraţia publică locală, a unor proiecte prioritare care conduc la îmbunătăţirea condiţiilor de trai prin asigurarea serviciilor publice elementare, de bază, în acord cu nevoile beneficiarilor programului.