Reforma statului sau reinventarea statului?

Puține teme au mobilizat mai multe energii și mai multă atenție în ultimii 10 – 20 de ani în România decât reforma statului. Din păcate, aceste energii s-au topit steril, concentrate mai mult în discursuri și expresii de intenție, decât în concepte clare și acțiune concretă și concretizată, scrie Banii.net.

Aceste declarații de intenții au început să apară mai frecvent în preajma aderării României la UE și ajung până în zilele noastre, fiind mai întodeauna vehiculate vag în conținut, dar pe un ton hotărât.

Astfel, recent, Primul Ministru Florin Câțu spunea cu ocazia învestirii Guvernului că ”Românilor li s-au promis restructurarea statului, reforme importante în sănătate, educație, în marile sisteme publice, reducerea birocrației (…) relansarea economiei românești, creșterea economică folosind înțelept fondurile europene, respectul pentru contribuabili.”, adăugând că ” Suntem condamnați să facem reforma aparatului de stat. Romania trebuie să-și schimbe structura statului. Începe reforma în toate cotloanele statului român. Nu putem schimba lucrurile doar schimbând oameni. Nu cred că dacă schimbi un șef la o instituție ai rezolvat problema. Cred că singurul mod prin care poți schimba comportamentul statului este prin digitalizare.” Nu mai prejos la capitolul bune intenții, vicepremierul Barna informa, citez, ”Coaliţia a agreat crearea unui grup de lucru privind reforma statului.” Deși afirmația este ceva mai enigmatică, lăsând publicul să deducă în ce va consta această reformă, este de reținut ideea de grup de lucru, asupra căreia voi reveni în finalul expunerii.

Cum spuneam, ultimii 20 de ani ne-au oferit ocazia unor mai mult sau mai puțin elaborate discursuri despre reforma statului, dar în materie de acțiuni concretizate, lucrurile stau invers proporțional. Putem nota reforma constituțională din 2003, pentru pregătirea aderării la UE, cedarea de suveranitate, sau încercarea de descentralizare administrativă printr-o lege promovată în 2013, declarată articol și articol și în întregime neconstituțională în 2014, ca și o nouă tentativă de reformă a unui Cod administrativ, declarată neconstituțională în 2018. Au mai fost, de asemenea, diverse progresii de reformă pe varii direcții, de la Poliție la Educație și Sănătate, fără să fie continuate coerent în succesiunea guvernelor și fără să își atingă deplin țintele.

Poate și pentru faptul că a existat o condiționare în perspectiva și la momentul aderării la UE, cea mai coerentă și structurată reformă sectorială a fost cea din domeniul Justiției, cu toate că, ea a fost marcată și de erori și de regrese. Oricum ar fi, rămân totuși notabile noile legi ale Justiției adoptate în 2014 și cele noi patru coduri fundamentale, civil, procedură civilă, penal, procedură penală adoptate în 2010 – 2011. În special Codul civil va rămâne multă vreme un reper de reformă sectorială, prestigioasa editură Dalloz publicându-l în limba franceză într-o colecție care cuprinde cele mai valoroase coduri civile din lume, precizând în prefața ediției că Franța ar trebui să privească atent la Codul Civil Român atunci când își va pune problema reformării Codului Civil Francez.

Revenind și conchizând, multe vorbe, puține fapte pe frontul reformei statului român. Voi adăuga și eu la aceste vorbe câteva idei despre reforma statului, inclusiv plecând de la experiența proiectelor de reformă pe care le-am inițiat și realizat.

Context

Pentru o abordare realistă a reformei statului, contextul extern este la rândul său de neignorat, pentru că statul este un instrument, nu un scop în sine, ori acest instrument al națiunii și al cetățenilor trebuie regândit și în funcție de contextul global.

Aș extrage din acest context globalizarea tehnologiei informației și digitalizarea. Aceste fenomene au fost accelerate de nevoia comunității globale de a face față condițiilor create de Pandemie.  Prestigioasa Chattam House puncta recent faptul că instrumentele digitale au salvgardat afacerile și au limitat daunele aduse procesului de educație și de aceea au accelerat schimbarea socială și industrială către o societate digitală pentru multe state. Continuarea beneficiilor acestei schimbări este condiționată de consolidarea securității datelor și a standardelor de garantare a intimității. Această direcție a fost recunoscută și de către G7 și UE, care au discutat despre prioritizarea politicilor digitale. Chattam House notează în continuare importanța promovării Foii de parcurs a G7 privind ”Data Free Flow Trust” lansată de Summitul G20 din 2019.

Prin urmare, reforma statului trebuie să țină cont de comandamente sociale interne și de provocări și schimbări externe dramatice, de ordin economic, geopolitic și din perspectiva noilor tehnologii digitale.

Profunzimea și anvergura acestor schimbări epocale, dar și amploarea shimbărilor necesare în structura și funcționarea statului nostru ca urmare a întârzierii reformelor, impune în realitate o modernizare vecină cu reinventarea statului și nu doar simple reforme cosmetice sectoriale.

Noțiunea de stat și de reformă a statului

Pentru a evita să discutăm în termenii unei civilizații a formei, fondul rămânând marginalizat, așa cum spunea într-un eseu profesorul Mircea Malița, cred că trebuie să abordăm reforma sau modernizarea statului având clar în minte conceptul, noțiunea de stat.

Statul nu se reduce la organele sale, la instituțiile de stat, nici la cetățeni și nici la teritoriul pe care se constituie și se manifestă. Este o organizare juridică creată de ființele umane pentru a-și realiza scopurile la nivel de cetățean și colectivitate. Fiind o organizare juridică, vedem imediat legătura sa intrinsecă cu legea. Iar legătura cu legea conduce imediat la mijlocirea forței dintre stat și lege, pentru că numai statul poate aplica legea manu militari. Poate că din această cauză, există un reflex de a direcționa reformele statului predilect către către instituțiile de forță, administrație și justiție. Relația dintre lege și forță este admirabil descrisă de un dictonul ”Gladius legis custos”, sabia este gardianul legii, dar nu legea ca atare, chiar mai mult, sabia nu poate fi folosită fără lege. Aceste legături esențiale intrinseci statului, lege – forță – instituții de forță, nu trebuie să limiteze reforma statului la instituțiile de forță, judiciare sau administrative ale statului.

Dintr-o altă perspectivă, Revoluția tehnologică continuă din 1975, anul de cotitură când au apărut computerele personale a condus la un context în care, pentru prima data în istorie, reforma statului, indiferent de sectoarele în care se produce sau dacă este vorba de o reformă de ansamblu, este de neconceput fără digitalizare. La modul cel mai brutal spus, un stat care nu va funcționa și digital, nu va mai putea opera și nu își va mai putea realiza menirea, va fi un stat care treptat se va prăbuși, într-o formă sau alta, mai devreme sau mai tărziu.

În sfârșit, statul nu este singura organizare juridică creată de oameni, însă este singura care este dotată cu suveranitate, cu ceea ce grecii numeau autarkeia, își este suficient sie însăși. De aceea, cred că orice reformă a statului trebuie făcută și cu preocuparea de a păstra și consolida suveranitatea statului, fie ea și contextualizată prin participarea statului la forme asociative statale, cum este construcția europeană.

Direcții de reformă a statului

Reforma constituțională

După modificarea Constituției din 2013 au mai existat preocupări de reformă, fără a fi duse până la capăt. Astfel, Guvernul Boc a pus în dezbatere publică un proiect de reformă a Constituției, de asemenea, după 2012, în Guvernarea USL a fost creată o comisie parlamentară de reformă a Constituției, ambele proiecte lăsate în nelucrare și apoi abandonate în virtutea rotației la guvernare a partidelor.

Cred că o reformă Constituțională va avea, printre altele, de răspuns unor întrebări impuse de evoluțiile din teren.

Una dintre ele ar fi dacă rămânem republică semiprezidențială sau trecem la republică prezidențială sau, dimpotrivă, la republică parlamentară. Practica politică a ultimilor 30 de ani a scos la iveală două constante, tensiuni între premieri și președinți, sau, tensiuni între prim miniștri și șefii de partide care dau prim miniștrii, dar și tensiuni între șefii de partide care formează coaliții care dau prim miniștri. Exemplele Guvernului Ungureanu, Guvernului Cioloș, dar și a Guvernului USL sunt elocvente în acest sens. Rămâne de asemenea de văzut cae va fi deznodământul în privința Guvernului Câțu după Congresele PNL și USR din această toamnă. De asemenea, conflictele dintre prim miniștrii Năstase și Tăriceanu cu președinții Iliescu și Băsescu sunt de asemenea, de notorietate și nu mai e cazul să fie explicate. Aceste tensiuni s-au manifestat atât cu ocazia formării guvernelor, la momentul nominalizării, cât și, mai ales, în funcționarea guvernelor. Aceste tensiuni izvorăsc din insuficienta claritate a textelor constituționale și din dezechilibrul între legitimitatea politică prezidențială și lista de atribuții constituționale prezidențiale. Se adaugă lipsa unor cutume și obiceiuri politice care nu se pot forma în doar 30 de ani de democrație, e nevoie de mai mult timp, dar și de un nivel mai ridicat de cultură politică a liderilor politici, de mai mult echilibru și mai puține orgolii și pasiuni. Personal, având în vedere o anumită înclinație psihologică a poporului român, venită din tradiții istorice și constituționale, cred că mai potrivită ar fi o republică prezidențială, dar trebuie sondat și dacă noua generație politică intrată pe piață în ultimii 10 ani merge în aceeași direcție, precum și cum s-ar armoniza acest model cu organizarea teritorială administrativă, după cum voi arăta în continuare.

O altă temă de reflexie va fi, fără îndoială, dacă se va include în constituție regiunea ca formă de organizare administrativă, alături de comune, orașe și județe. Cred că acest lucru va fi inevitabil, chiar mai mult, cred că în perspectivă se va dezvolta o mare presiune spre transformarea statului dintr-unul unitar într-unul federal. Această temă merită în sine un studiu aparte, având în vedere evoluțiile economice, sociale și politice din ultimii ani din partea de nord și vest a țării, discrepanța dintre nivelurile de dezvoltare din vestul și estu și sudul țării, precum și de vehicularea îngrijorătoare, din ce în ce mai frecvent, a termenului de ”co – suzeranitate de facto” în Transilvania, termen uzitat în anumite cercuri politice și presa maghiară.

Proiecte de lege aflate deja în Parlament, precum cel privind autonomia Ținutului Secuiesc reprezintă, ca să folosesc o licență consacrată, elefantul din încăpere pe care toată lumea se face că nu îl vede.

Derivat, anticipez și o presiune pe statutul limbii și caracterul multicultural al statului. Lăsând la o parte discuțiile legate de limba maghiară în regiunile care cuprind populație de etnie maghiară, eu cred că trebuie să avem în vedere și evoluțiile demografice și derivat economice. În ultimii an, țara a pierdut prin emigrație aproximativ 6 milioane de cetățeni, în marea lor majoritate români. E o iluzie să ne închipuim repratrierea lor înainte de vârsta de pensionare. Antreprenorii români reclamă problema lipsei de forță de muncă de ani de zile. Deja există tendințe de a importa forță de muncă, deocamdată sporadice, dar vor crește ca amploare. Germania a importat după al doile arăzboi mondial 6 milioane de cetățeni turci pentru a suplini lipsa de forță de muncă. Noi, ce vom face? Cred că interesele economice legitime vor impune aceeași soluție. Dar statul și societatea trebuie pregătite pentru o astfel de eventualitate, de la capacitatea de a integra administrativ, la capacitatea de a gestiona problemele culturale și de securitate derivate. Imaginând, pentru că acesta este rolul unui astfel de seminar, să imagineze, că peste 10 ani țara va arăta o proporție etnică mult schimbată, o diferență de dezvoltare teriorială între vest și est de la simplu la dublu, este sau nu rezonabil să ne așteptăm la o presiune în direcția federalizării, multiculturalității și multilingvismului? Eu cred că e rezonabil să ne așteptăm și să gândim încă de pe acum la ce opțiuni avem și cum trebuie să procedăm astfel încât aceste fenomene să nu ne prindă nepregătiți și să creeze turbulențe în societate.

Reforma administrativ – teritorială

În strânsă legătură cu reforma constituțională se află și reforma administrativ – teritorială. Teritoriul este un element esențial al statului. A devenit o mantră în discuțiile politice descentralizarea, reorganizarea administrativă și regionalizarea, dar nu se duce efortul conceptual până la capăt, de aceea nici nu avem deocamdată un demers legislativ concretizat. Repet, au fost două tentative eșuate pe această temă, din lipsă de profesionalism parlamentar.

Situația de la care plecăm este de-a dreptul precară și aș vrea aici să citez un articol scris de Mihai Busuioc, ”Registrele electronice naționale pentru gestiunea teritoriului”, din care pur și simplu aș vrea să vă citez un pasaj.

”Un alt aspect definitoriu pentru ”calitatea” gestiunii teritoriului în România îl reprezintă evidența împărțirii administrativ teritoriale. Astfel, deși trecerea la noua formă de organizare administrativ teritorială, bazată pe județe, orașe și comune, s-a făcut odată cu apariția Decretului – lege nr.2/1968 (care a abrogat forma de împărțire administrativ – teritorială bazată pe regiuni și raioane), niciodată până în anul 2011 nu au fost identificate în teren delimitările dintre localități. Altfel spus, până în anul 2012, nimeni nu a putut certifica de unde și până unde se întinde o localitate. Ceea ce înseamnă că toate hărțile administrative folosite în manualele școlare au fost create ”din birou” și orice asemănare cu realitatea era pur întâmplătoare.

Situația este similară în privința adreselor administrative, cunoscute popular sub denumirea de ”adrese poștale” (deși nu au nicio legătură cu serviciile poștale). Gestiunea adreselor administrative, denumirilor de arteră și numerelor de imobil este o activitate în competența administrațiilor locale (a primăriilor) și nu este reglementată în niciun fel. Prin urmare, situația în teren este neuniformă la nivel național, existând orașe care, în anul 2014, nu au o evidență completă a denumirilor de artere și a numerelor de imobil. Chiar și în București/Ilfov întâlnim situații precum:

– în sectorul 3 pe strada Ghețu Anghel la numărul administrativ 10 exista 100 de imobile și toate au aceeași adresă;

– în sectorul 5, pe strada Neptun, la numărul administrativ 45, există 30 de imobile și toate au aceeași adresă;

– aceeași stradă din județul Ilfov poartă două denumiri oficiale: strada Holdelor și strada Torței; mai mult, imobilele de pe o parte a străzii sunt în UAT Mogoșoaia, iar pe partea cealaltă a străzii, aparțin de UAT Chitila.”

(Mihai Busuioc, ”Registrele electronice naționale pentru gestiunea teritoriului”, 7 Teme fundamentale pentru România, RAO Class, 2014).

Poate că situația din exemplele date s-a schimbat de la data articolului, dar ele arată limpede unde ne aflăm. Dacă mai adăugam dezordinea din legile consacrate proprietății și restituirii acestora, milioanele de procese judiciare legate de proprietate și lipsa unor evidențe clare în ce privește delimitarea proprietăților, constatăm în ce stare se află organizarea unuia din elementele constitutive ale statului: teritoriul.

La fel este situația și în administrație, unde trebuie urgent început un audit al tuturor instituțiilor de stat pentru a evalua în ce măsură competențele lor legale răspund unor nevoi reale, dacă răspund adecvat și dacă sunt corelate.

În concluzie, orice reformă pe zona de descentralizare administrativă trebuie precedată de ordonarea datelor privind teritoriul, proprietățile și designul instituțional administrativ. Cine o face? Când începe?

Reforma justiției

Nu doresc să mă lansez într-o discuție de detaliu asupra reformei sectoriale din justiției, dar fac două precizări. Cum spuneam, reforma justiției a mers mai accelerat pe zona de elaborare legislativă, dar mai puțin eficient pe alte direcții la fel de necesare. Această reformă nu poate fi completă fără modernizarea bazei logistice a sistemului judiciar, sedii de instanțe și parchete, mult rămasă în urmă, digitalizare și mai ales ridicarea nivelului de profesionalism și de dedicare din partea corpului de magistrați. În al doilea rând, trebuie urgent revăzute legile justiției modificate în 2017, proiectele de îndreptare fiind elaborate și puse în dezbatere publică încă din 4.09.2020 și netrimise nici până astăzi la Parlament pentru dezbatere și adoptare.

Digitalizarea serviciilor publice

Statele evoluează către servicii publice digitale, către e – guvernare, adică, spre efectuarea acestor servicii prin intermediul comunicațiilor electronice care să suplinească birocrația și ”hârțogăria”. Sau, cum spune definiția ONU dată e – guvernării, aducerea serviciilor statului către cetățeni, prin intermediul digitalizării, a mijloacelor electronice.

Și aici suntem în urmă, deși suntem o țară care „fabrică” specialiști în digitalizare și informatică, o țară cu mare viteză de comunicații pe internet, o țară din care s-a lansat o companie precum ”Ui – Path”. Ca și în alte domenii, sectorul privat a luat-o mult înaintea statului, ceea ce este o altă sursă de tensiune care trebuie rapid rezolvată.

La modul concret, pe teren, cel puțin din datele pe care le am, digitalizarea instituțiilor publice nu poate accelera până când nu se realizează cloud-ul guvernamental. Astfel, deși o instituție sau alta, un minister sau altul face progrese în zona de concepte, proceduri și de softuri aplicabile, hardul fiind deja rezolvat, nu poate finaliza o digitalizare completă și coerentă până când cloudul guvernamental este constituit. Cel puțin așa fost gândită arhitectura digitalizării publice.

În același timp, sub presiunea nevoilor, multe instituții centrale sau locale își dezvoltă sau achiziționează propriile aplicații, softuri etc., fără o coordonare pe orizontala sau verticala statului, ceea ce va conduce, logic, la o dificultate de comunicare între toate aceste sisteme și subsisteme.

Revenind la un plan conceptual politic, cred că și aici trebuie să păstrăm contactul cu realitatea. E – guvernarea înseamnă, nu numai e – informare, ci și e – participare. Strategia de trecere la e – guvernare trebuie să țină cont și de capacitatea publicului de a primi și folosi e – guvernarea, altfel procesul devine prohibitiv și selectiv, accesibil doar celor care au resursele tehnice și logistice necesare pentru a se descurca în lumea web.

Reforma Parlamentului

Absolut toate aspectele legate de modernizarea statului au nevoie cu necesitate de o bază legală. De aceea, una dintre cele mai importante reforme este aceea a Parlamentului, a instituției care generează aceste legi. Este un subiect care implică un discurs în sine, o analiză autonomă, iar timpul alocat acestei expuneri aproape a expirat, prefer să lansez organizatorilor o provocare pentru un seminar ulterior. Destul să spun că modalitățile în care funcționează acum Parlamentul sunt inadecvate provocărilor momentului, de la capacitatea de a genera reforme, până la calitatea legilor și diplomația parlamentară.

Cine face reforma? Capacitatea partidelor politice de a o conduce. Necesitatea unui efort național

Reforma sau reinventarea statului este importantă în sine, dar la fel de importantă este cine o face.

Partidele au un rol esențial în generarea reformei statului, dar nu cred că la acest moment sunt capabile să genereze ele singure un proiect coerent și să îl pună în aplicare. Pe lângă discuția legată de expertiză, energia partidelor este absorbită în întregime în acțiunea de câștigare, menținere și exercitare a puterii, atât cât dobândește fiecare partid și în măsura în care se iluzionează că o poate exercita în absența unor operatori competenți.

Sunt convins că este nevoie de un efort național în această chestiune, care să includă mediul de afaceri, mediul academic, cel cultural, juridic, pe lângă structurile politice și administrative, pentru că este nevoie atât de expertiză, cât și de o reprezentare completă a societății în elaborarea și executarea unui proiect de reformă a statului, pe care partidele politice nu le pot deocamdată, din păcate, furniza.

Iată un adevărat proiect de țară pentru a asigura cetățenilor un orizont sustenabil și o viață decentă.

Pentru că statul, așa cum spunea Aristotel, nu poate avea ca scop doar securitatea cetățenilor și comerțul, prosperitatea economică, statul, spuneau vechii greci, trebuie să aibă ca scop suprem fericirea și bunăstarea morală a cetățenilor. Altfel, rămâne o simplă entitate juridică, nici măcar cea mai puternică în zilele noastre, dar nu un stat.

Să sperăm că vom fi capabili să reproiectăm statul român modern, așa cum pașoptiștii au proiectat la vremea lor un proiect politic vizionar și generos, pus în aplicare în decurs de două generații, proiect politic pe care funcționăm și astăzi.